“收到刑事檢察部門移交的《刑事司法與行政執(zhí)法銜接案件情況登記表》后，我們將對吳某等3人涉嫌銷售假冒注冊商標(biāo)的商品罪一案制發(fā)檢察意見書，建議市場監(jiān)管部門依法追究被不起訴人的行政責(zé)任。”

日前，廣西壯族自治區(qū)南寧市良慶區(qū)檢察院行政檢察部門對不起訴案件開展行政可處罰性審查，及時(shí)提出有針對性的檢察意見，實(shí)現(xiàn)刑事司法與行政執(zhí)法有效銜接。

行政檢察是人民檢察院“四大檢察”職能之一，肩負(fù)著促進(jìn)審判機(jī)關(guān)依法審判和推進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職的雙重責(zé)任，承載著解決行政爭議、保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的職責(zé)。

近年來，廣西壯族自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)提升行政檢察監(jiān)督效能，既不斷夯實(shí)傳統(tǒng)的“訴訟內(nèi)”監(jiān)督，對行政訴訟案件的受理、審理、裁判、執(zhí)行的全過程監(jiān)督；又積極向行政執(zhí)法與刑事司法反向銜接以及行政違法行為監(jiān)督等“訴訟外”監(jiān)督拓展，努力將行政爭議實(shí)質(zhì)性化解、促進(jìn)社會(huì)治理等貫穿監(jiān)督辦案始終。

行政執(zhí)法與刑事司法反向銜接

破解“不起訴即無處罰”現(xiàn)象

行政執(zhí)法與刑事司法反向銜接，是指檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定后，認(rèn)為需要對不起訴人予以行政處罰的，通過提出檢察意見并移送行政機(jī)關(guān)處理的制度。

2018年1月至2021年1月，陳某、冷某、王某未獲煙草專賣許可，在南寧市良慶區(qū)各自經(jīng)營的店鋪銷售從他地批量購進(jìn)的假冒煙草。

2023年3月，公安機(jī)關(guān)將案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。2023年8月，良慶區(qū)檢察院審查認(rèn)為，3人的非法經(jīng)營額未達(dá)法律所規(guī)定的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定構(gòu)成犯罪的事實(shí)不清、證據(jù)不足，作出存疑不起訴決定。

對陳某等3人作出不起訴決定后，卻留有疑問：此案是否就此“不訴了之”？3人的行為是否不用受任何處罰？

2023年11月，良慶區(qū)檢察院刑事檢察部門將該案移送本院行政檢察部門審查。經(jīng)審查，良慶區(qū)檢察院向良慶區(qū)市場監(jiān)督管理局制發(fā)檢察意見書，建議對陳某等3人未經(jīng)許可非法經(jīng)營煙草零售業(yè)務(wù)的違法行為給予相應(yīng)行政處罰。

2023年12月，良慶區(qū)市場監(jiān)督管理局對3名違法行為人立案調(diào)查；2024年4月，決定對陳某等3人分別作出處以相應(yīng)數(shù)額罰款的行政處罰。

為什么要通過這種反向銜接，對不起訴案件的行政處罰情況進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)督？

“比如，同樣是未經(jīng)許可非法經(jīng)營煙草零售業(yè)務(wù)的違法行為，有一人違法金額較少，未達(dá)到構(gòu)成犯罪的程度，卻被行政機(jī)關(guān)處以相應(yīng)罰金；而另一人違法金額較多，已達(dá)涉嫌構(gòu)成犯罪的程度，但檢察機(jī)關(guān)存疑不起訴后，整個(gè)案件就到此為止的話，那這個(gè)人既沒受刑事處罰，也沒受行政處罰?！背修k檢察官賴金靜說，這會(huì)給老百姓造成一種錯(cuò)覺——違法金額更少的人，卻比違法金額更多的人受到更重處罰。這顯然有悖于情理和邏輯，也不公正。

“不起訴只表示涉案人不需被判處刑罰，但并不代表可以不用為自己的違法行為承擔(dān)責(zé)任?！辟嚱痨o說，通過這種反向銜接，檢察機(jī)關(guān)對不起訴的輕微刑事案件提出檢察意見，消除追責(zé)盲區(qū)，破解“不起訴即無處罰”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)“罰當(dāng)其錯(cuò)”，有效維護(hù)執(zhí)法司法公正。

行政執(zhí)法與刑事司法反向銜接是檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的“雙向奔赴”、通力合作，共同助推依法行政和法治化營商環(huán)境。

在辦理此案過程中，良慶區(qū)檢察院行政檢察部門在制發(fā)檢察意見書前，圍繞具體處罰事項(xiàng)、處罰依據(jù)等與市場監(jiān)督管理局充分溝通、探討，雙方達(dá)成了統(tǒng)一認(rèn)識(shí)?！暗靡嬗诤蜋z察機(jī)關(guān)的順暢溝通、高效合作，讓我們有效跟蹤不起訴案件，避免違法者逃避行政處罰，確保處罰執(zhí)行到位。”良慶區(qū)市場監(jiān)督管理局副局長王小松說。

消除“裁而不執(zhí)”狀態(tài)

助力實(shí)現(xiàn)類案問題長效治理

2022年8月，廣西某市某區(qū)檢察院行政檢察部門在工作中發(fā)現(xiàn)，該區(qū)一塊非法占地上的違法建筑物和設(shè)施依然存在，遂依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序。

原來，2016年9月，某投資公司未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用該區(qū)一塊農(nóng)用地建設(shè)臨時(shí)停車場。2017年6月，該區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱綜合執(zhí)法局）對此作出行政處罰決定：要求責(zé)令退還非法占地，沒收在非法占地上的建筑物和設(shè)施，并處罰款。

其后，某投資公司僅繳納了罰款，但對其他處罰內(nèi)容未曾履行。2018年3月，綜合執(zhí)法局向區(qū)法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，法院于4月作出裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。

自法院準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行已過去整整數(shù)年。是什么原因?qū)е戮镁梦茨苓M(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，從而使得該非法占地上的違建物依然存在？

經(jīng)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)，綜合執(zhí)法局收到裁定后向區(qū)政府報(bào)告，區(qū)政府指令綜合執(zhí)法局組織實(shí)施沒收工作，但因綜合執(zhí)法局一直未移交區(qū)財(cái)政部門處理，也未擬訂處置方案報(bào)區(qū)政府，導(dǎo)致該案一直處于“裁而不執(zhí)”的狀態(tài)。

此外，該區(qū)另有4起類似案件，也存在法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定后，未及時(shí)予以執(zhí)行處置的情形。

2022年9月，區(qū)檢察院向綜合執(zhí)法局發(fā)出檢察建議，建議其及時(shí)組織實(shí)施沒收，妥善處置沒收的違法建筑物和其他設(shè)施。收到檢察建議后，綜合執(zhí)法局?jǐn)M訂處置方案報(bào)區(qū)政府審定，開展沒收工作，最終對5起案件中非法占地上的違建物予以妥善處置。

檢察機(jī)關(guān)還發(fā)現(xiàn)，綜合執(zhí)法局之所以久久未能及時(shí)處理非法占地上違建物，有一部分原因在于，對違建物的沒收和執(zhí)行程序缺乏明確的規(guī)定。

例如，是對違建物予以“拆除”還是“保留”，沒收違建物應(yīng)采取什么樣的移交和處置流程，這些問題都沒有清晰厘定。對此，檢察機(jī)關(guān)通過提供專業(yè)法律意見建議等方式，助推當(dāng)?shù)鼐C合執(zhí)法部門制定“處置違法用地上建筑物的內(nèi)部工作規(guī)程”，助力實(shí)現(xiàn)類案問題的長效治理。

推動(dòng)規(guī)范性文件審查

避免經(jīng)營主體產(chǎn)生政策誤解

因?yàn)檫t遲等不來市政府制定的產(chǎn)能置換方案，2017年10月，廣西某設(shè)區(qū)市的某企業(yè)以該市市政府為被告，向法院提起行政訴訟。

早在2016年，該企業(yè)打算開設(shè)一條新的水泥生產(chǎn)線。根據(jù)當(dāng)時(shí)自治區(qū)政府相關(guān)規(guī)定，該項(xiàng)目必須由當(dāng)?shù)卣贫óa(chǎn)能置換方案，并逐級(jí)上報(bào)獲得許可后，才能動(dòng)工投產(chǎn)。

當(dāng)年10月，該企業(yè)向市政府提出申請，希望政府為其制定產(chǎn)能置換方案。然而，該企業(yè)僅僅得到當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門“該項(xiàng)目不符合國家相關(guān)政策，不能得到批準(zhǔn)”的口頭答復(fù)后，自此就再無下文。

此后，該企業(yè)提起的行政訴訟敗訴，申請?jiān)賹徱参传@支持，遂于2021年12月向自治區(qū)檢察院申請行政檢察監(jiān)督。經(jīng)審查，自治區(qū)檢察院向最高檢提請抗訴。

到底是什么原因引發(fā)了此案糾紛？

最高檢經(jīng)調(diào)查核實(shí)并組織召開聽證會(huì)，發(fā)現(xiàn)2014年7月工信部發(fā)布的文件明確規(guī)定，產(chǎn)能置換方案的制定主體為“新（改、擴(kuò)）建項(xiàng)目企業(yè)”；而當(dāng)時(shí)自治區(qū)的相關(guān)規(guī)定中，產(chǎn)能置換方案的制定主體則是“項(xiàng)目所在地設(shè)區(qū)市人民政府”。

也就是說，事實(shí)上根據(jù)工信部相關(guān)規(guī)定，該企業(yè)自己就可以制定產(chǎn)能置換方案。但對這一情況，該企業(yè)并不了解。

“正因?yàn)樽灾螀^(qū)的相關(guān)規(guī)定并未根據(jù)工信部的相關(guān)規(guī)定予以及時(shí)修正，給該企業(yè)造成了政策上和行為上誤導(dǎo)，以為仍必須通過政府才能制定產(chǎn)能置換方案，由此引發(fā)本案糾紛。”辦案檢察官說。

不局限于辦理一案，更要通過辦理一案助力“治理一片”。對此，最高檢指令自治區(qū)檢察院向自治區(qū)政府某廳制發(fā)檢察建議，建議某廳及時(shí)報(bào)請自治區(qū)政府修正或廢除與工信部文件規(guī)定相沖突的內(nèi)容，使央地政策和規(guī)定保持一致性，避免造成政策誤導(dǎo)。該檢察建議被全部采納并整改落實(shí)。2022年6月，自治區(qū)政府廢止了與工信部文件規(guī)定相沖突的內(nèi)容。

“行政機(jī)關(guān)制發(fā)的規(guī)范性文件，是經(jīng)營主體生產(chǎn)經(jīng)營的重要政策指引和行為指南?！睆V西壯族自治區(qū)檢察院行政檢察部主任韋震玲說，通過行政檢察監(jiān)督，增強(qiáng)對規(guī)范性文件的審查力度，提醒并督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)修改或廢止與國家層面相關(guān)規(guī)定不符的規(guī)范性文件，既是維護(hù)國家法治統(tǒng)一的需要，也避免經(jīng)營主體產(chǎn)生政策誤解，對防范化解市場風(fēng)險(xiǎn)和行政爭議，助推依法行政發(fā)揮積極作用。

《 人民日報(bào) 》（ 2024年10月31日 19 版）（記者 倪弋）