機(jī)場(chǎng)基建投入：

被忽視的風(fēng)險(xiǎn)防控

隨著國(guó)家對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重視和擴(kuò)大投資，尤其是近幾年國(guó)內(nèi)三四線城市對(duì)于擁有地方機(jī)場(chǎng)的執(zhí)著期待，民航基建投資正在重新回歸快車道。

從2015年年底民航公布的基本數(shù)據(jù)和發(fā)展預(yù)期指標(biāo)來看，2015年，民航局重點(diǎn)推進(jìn)了193個(gè)大中型民航建設(shè)項(xiàng)目，總投資達(dá)到5000億元。而即將過去的2016年全年，民航局共計(jì)劃開工重點(diǎn)項(xiàng)目11個(gè)，續(xù)建項(xiàng)目52個(gè)，全行業(yè)預(yù)計(jì)固定資產(chǎn)投資也高達(dá)770億元。到“十三五”末期，全國(guó)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)總量將達(dá)到272個(gè)，通用機(jī)場(chǎng)數(shù)量也將翻倍?！靶枨笃鋵?shí)主要集中在中西部的三四線城市，但航空業(yè)快速發(fā)展出現(xiàn)的巨量資金涌向民航基建、航材采購(gòu)需求量增大、機(jī)場(chǎng)有限資源分配不均等問題容易讓基建和機(jī)場(chǎng)管理成為腐敗高發(fā)地。”張德友表示。

自2015年以來，國(guó)內(nèi)幾大樞紐機(jī)場(chǎng)就有三名高管被帶走調(diào)查。2015年9月，首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)股份有限公司原總經(jīng)理史博利被曝“貪污受賄上億元”被紀(jì)檢部門帶走，相關(guān)司法機(jī)關(guān)正進(jìn)行補(bǔ)充偵查；2016年8月10日，廣東省機(jī)場(chǎng)管理集團(tuán)原總經(jīng)理劉子靜因涉嫌受賄被廣州市人民檢察院偵查終結(jié)并移交起訴；2016年7月，廣東省紀(jì)檢機(jī)關(guān)通報(bào)廣州白云國(guó)際機(jī)場(chǎng)股份有限公司原副總經(jīng)理徐向東“熱衷求神算卦、出門看黃歷、辦事算時(shí)辰”，其因收受巨額賄賂已被移交司法機(jī)關(guān)處理。

有業(yè)內(nèi)人士分析，首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)原總經(jīng)理史博利的“落馬”可能主要還是因?yàn)橹捌湓趽?dān)任民航局運(yùn)輸司司長(zhǎng)時(shí)手握多項(xiàng)審批許可權(quán)而存在的權(quán)錢交易有關(guān)，但也不能排除與他在成為首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)“老總”崗位時(shí)正趕上機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建新建存在的大量尋租空間有關(guān)。

刁偉民介紹說，為了解決首都機(jī)場(chǎng)激烈的航班航線時(shí)刻資源競(jìng)爭(zhēng)，北京新機(jī)場(chǎng)去年已經(jīng)正式動(dòng)工開建，一批航空公司為能成功爭(zhēng)奪基地航空的許可而摩拳擦掌——成為基地航空往往意味著能夠優(yōu)先獲得時(shí)刻等資源的分配。北京新機(jī)場(chǎng)能否實(shí)現(xiàn)公平的基地航空準(zhǔn)入制度，也將關(guān)系著新機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)能否擺脫以往尋租模式阻礙，以更加市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)時(shí)刻資源的合理化配置。

在一項(xiàng)由外資航空調(diào)研機(jī)構(gòu)進(jìn)行的調(diào)查中顯示，目前國(guó)內(nèi)交通基建類的投資回報(bào)大概是在3%至4%左右。特別是在未來機(jī)場(chǎng)基建將會(huì)主要集中于中西部地區(qū)和三四線城市這一前提下，新建擴(kuò)建機(jī)場(chǎng)的盈利能力更加不樂觀。原民航總局局長(zhǎng)李家祥曾在一次民航領(lǐng)域的專題研討會(huì)上指出，全國(guó)200多個(gè)機(jī)場(chǎng)大概只有50個(gè)是賺錢的，其他基本都處于虧損狀態(tài)。

連年虧損的中小機(jī)場(chǎng)現(xiàn)狀并不能阻擋地方政府建設(shè)中小機(jī)場(chǎng)的熱情，因?yàn)樾陆C(jī)場(chǎng)不僅要考慮直接經(jīng)濟(jì)收益，還要考慮機(jī)場(chǎng)建設(shè)帶來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、旅游產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)輻射效應(yīng)，所以各地呈現(xiàn)出“越虧越建、越建越虧、越虧越補(bǔ)貼”的怪象。

“國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)和航空基建還不能說完全處于市場(chǎng)化狀態(tài)，行政的支持干預(yù)無處不在。巨額投資的涌入，讓民航基建項(xiàng)目和機(jī)場(chǎng)建設(shè)管理體現(xiàn)出高資本、高投入、大空間的特性，也讓其成為腐敗機(jī)會(huì)更多、風(fēng)險(xiǎn)更大的一個(gè)特殊領(lǐng)域。”刁偉民分析說。

行政管理主體：

資源稀缺、行政壟斷易生腐敗

從民航局空管局原局長(zhǎng)助理劉德華、民航局國(guó)內(nèi)運(yùn)輸處原處長(zhǎng)蘇紅、民航局運(yùn)輸司國(guó)際航空運(yùn)輸處原處長(zhǎng)魏洪、民航局原副局長(zhǎng)周來振，再到以前就任過民航局運(yùn)輸司司長(zhǎng)的首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)原總經(jīng)理史博利，這些官員的落馬似乎引發(fā)了連鎖效應(yīng)，形成了民航局有史以來最大的“窩案”。

這其中，民航局運(yùn)輸司因?yàn)樯硖幟窈较到y(tǒng)最核心部門的位置，所以成為權(quán)錢交易和“反腐風(fēng)暴”的中心點(diǎn)。魏洪、蘇紅、史博利，還有曾經(jīng)民航歷史上最著名的張志忠案（曾任民航局運(yùn)輸司司長(zhǎng)），就都出自民航局運(yùn)輸司。

根據(jù)中國(guó)民用航空局官方網(wǎng)站的介紹，民航局運(yùn)輸司的主要職責(zé)共有17項(xiàng)，其中多項(xiàng)涉及審批和許可，比如：負(fù)責(zé)機(jī)場(chǎng)地面服務(wù)機(jī)構(gòu)的許可管理；審核航空運(yùn)輸企業(yè)間簽訂的有關(guān)聯(lián)盟、代號(hào)共享等合作協(xié)議并監(jiān)督實(shí)施；對(duì)公共航空運(yùn)輸企業(yè)及其航線航班實(shí)施經(jīng)營(yíng)許可管理；審核航空運(yùn)輸企業(yè)的運(yùn)輸業(yè)務(wù)申請(qǐng)并監(jiān)督管理；負(fù)責(zé)通用航空企業(yè)開展境外通用航空業(yè)務(wù)及特殊通用航空作業(yè)任務(wù)的審核工作等。

因幫忙加快辦理航線審批，并收受南方航空公司、上海吉祥航空公司等“好處費(fèi)”共計(jì)549萬余元，2016年9月，蘇紅涉嫌受賄罪在北京市二中院出庭受審。據(jù)檢察機(jī)關(guān)辦案人員介紹：“她以前主要負(fù)責(zé)整個(gè)航空運(yùn)輸規(guī)章的起草、航空經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)許可和節(jié)假日加班包機(jī)。在2010年前，航空公司的經(jīng)營(yíng)許可實(shí)行首任責(zé)任制，如果同時(shí)有多家公司申請(qǐng)，身為民航局運(yùn)輸司國(guó)內(nèi)運(yùn)輸處處長(zhǎng)的她就有權(quán)決定哪家公司可以獲得許可。所以她也成為眾多航空公司爭(zhēng)相討好的對(duì)象。”因?yàn)檫\(yùn)輸司可以對(duì)公共航空運(yùn)輸企業(yè)及航線航班實(shí)施經(jīng)營(yíng)許可管理，這個(gè)部門被稱為民航局最有實(shí)權(quán)的部門，成為各大航企趨之若鶩討好的對(duì)象。

北京科技大學(xué)廉政研究中心主任助理宋偉認(rèn)為：“像民航局運(yùn)輸司這樣的民航主管部門手里權(quán)力過于集中，而隨著國(guó)內(nèi)民航業(yè)發(fā)展需求旺盛導(dǎo)致的資源稀缺問題，腐敗也就容易呈現(xiàn)不斷高發(fā)態(tài)勢(shì)。治理與腐敗是一個(gè)硬幣的兩面，在現(xiàn)有管理水平落后又相對(duì)封閉的情況下，民航業(yè)有效和廉潔治理很難實(shí)現(xiàn)。”

“稀缺的行業(yè)資源和過于繁瑣的審批程序催生系統(tǒng)權(quán)錢交易。航空公司拿到黃金航線的黃金時(shí)刻就等于取得了只賺不賠的保證書，但擁擠的機(jī)場(chǎng)和航路注定了這些有限的黃金資源只能成為少數(shù)人的寶藏，僧多粥少的局面就催生了各種權(quán)力亂象和腐敗?！钡髠ッ窠榻B道。

一位曾經(jīng)供職過國(guó)有航企的公司高層表示：“國(guó)內(nèi)航空發(fā)展快，每年新增航線多，但是航域和航線資源就那么一點(diǎn)，想要拿到好航線、好時(shí)刻，肯定要跟上面搞好關(guān)系?！敝皇窃谶@上面，每家航空公司的做法可能不太一樣，有的航空公司請(qǐng)吃請(qǐng)喝，贊助旅游，而有的航空公司則曾經(jīng)有段時(shí)間定期給審批部門送上“航線協(xié)調(diào)費(fèi)”。

杜治洲告訴記者：“民航系統(tǒng)滋生腐敗的溫床主要表現(xiàn)在兩端，一邊是掌握稀缺資源的行政審批部門，一邊是擁有壟斷特權(quán)的實(shí)權(quán)部門，比如航空公司和機(jī)場(chǎng)的管理者，以前所說的‘批、建、票、財(cái)’的說法就分別代表航線審批、基礎(chǔ)建設(shè)、市場(chǎng)營(yíng)銷和資金管理，這也被公認(rèn)為民航領(lǐng)域腐敗最高發(fā)的四個(gè)領(lǐng)域。就因?yàn)闄?quán)力尋租空間主要集中在稀缺資源的航線審批，航班航線時(shí)刻申請(qǐng)，以及之前提到的投資、工程建設(shè)、物資航材設(shè)備采購(gòu)等方面，所以民航業(yè)近年來發(fā)生的腐敗案件，90%都集中在這些地方。這也是因?yàn)槊窈较到y(tǒng)具有很強(qiáng)的封閉性、很高的門檻，信息又過于不透明、利益糾葛嚴(yán)重，所以腐敗案件往往是窩案串案頻發(fā)、產(chǎn)業(yè)上下游聯(lián)合貪腐、跨部門協(xié)同作戰(zhàn)?！?/p>

“要想解決這些問題，首先就是要下放和減少民航主管部門的權(quán)力，加強(qiáng)市場(chǎng)化水平，保證公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立，推進(jìn)民航管理信息化水平和信息公開，接受外部專門機(jī)構(gòu)和全社會(huì)的監(jiān)督，讓陽光來‘曬死’民航業(yè)的腐敗。”杜治洲和宋偉等專家學(xué)者都這么認(rèn)為。

張德友指出，我國(guó)民航的市場(chǎng)化改革被很多人稱之為“半拉子工程”，但也不能不看到在改革過程中對(duì)解除民航價(jià)格管制、逐步向民營(yíng)資本開放市場(chǎng)、打破壟斷局面、提升管理效率等方面還是有明顯的進(jìn)步。這就表明，市場(chǎng)化改革和反腐敗改革要一起進(jìn)行，不能偏廢，也不能用一個(gè)改革去代替另一個(gè)改革?！叭绻荒馨褭?quán)力關(guān)進(jìn)籠子，就會(huì)有更多官員被關(guān)進(jìn)籠子。”

“冰凍三尺，非一日之寒。幾個(gè)貪官的落馬、幾條規(guī)則的改變，不能從根本上改變整個(gè)民航業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，必須從制度和監(jiān)管體系上入手，才能讓改革更加有效和健康。我們可以借鑒國(guó)外的成熟做法，例如歐洲有些國(guó)家聘請(qǐng)中立的專家成立航線協(xié)調(diào)委員會(huì)來專門協(xié)調(diào)時(shí)刻分配，對(duì)有的熱門航線要進(jìn)行公開拍賣等，都可以有效地避免權(quán)力尋租?！钡髠ッ裉岢鼋ㄗh。

民航業(yè)屬于特殊行業(yè)，技術(shù)專業(yè)性強(qiáng)，如何強(qiáng)化管理、預(yù)防腐敗就顯得尤為重要。在民航領(lǐng)域外部監(jiān)督很難到位的情況下，如何通過體制改革，形成良好的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，已是不容回避的問題。民航系統(tǒng)腐敗的高發(fā)頻發(fā)已經(jīng)引起了監(jiān)管層的高度重視，民航局制定了《2013-2017建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的實(shí)施意見》，能否在未來幾年真正形成民航業(yè)“不想腐、不能腐、不敢腐”的有效機(jī)制，我們拭目以待。